بررسی مقررات و ضوابط ناظر بر توزیع و فروش کالای دخانی- عمده فروشی
جایگاه و ماهیت قانونی و حقوقی ضوابطی که وزارت صمت تحت عنوان "قواعد توزیع و فروش کالای دخانی" ابلاغ و اعمال میکند، چیست؟ با توجه به تغییرات قوانین بالادستی بویژه مقررات قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی در زمینه مجوزها، در حال حاضر کدام مقررات بر تعیین عنوان و ضوابط توزیع و فروش کالای دخانی حاکم است؟
-در سال ١٣٠٧ قانون انحصار دولتی دخانیات به تصویب رسید. هر چند مباشرت در توزیع و فروش محصولات دخانی نیز در انحصار دولت (موسسه انحصار) بود، لیکن عملیات توزیع و فروش تحت مجوزی که "جواز مخصوص" نامیده میشد و بعدا عنوان و قالب حقوقی "عاملیت" جایگزین آن شد، قابل واگذاری به بخش خصوصی گردید. "عاملیت توزیع و فروش" یکی از شاخههای "عاملیت بازرگانی" بود و زیر عنوان آن قرار داشت.
-با تصویب ماده ٧ قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات در سال ١٣٨5 عنوان مجوز توزیع و فروش کالای دخانی از "عاملیت توزیع و فروش" به "پروانه فروش فرآوردههای دخانی" و مرجع صدور مجوز فروش و توزیع کالای دخانی از "شرکت دخانیات ایران" به "وزارت بازرگانی" و قالب حقوقی آن از "قرارداد عاملیت" به "پروانه فروش"، تغییر یافت. مطابق منطق حقوقی، ماده ١ قانون انحصار دخانیات و ماده 5 اساسنامه شرکت دخانیات ایران تخصیص و موضوع "مباشرت دولت" و "عاملیت بازرگانی بخش خصوصی" در قسمت توزیع و فروش نسخ شده و "پروانه فروش فرآوردههای دخانی" جایگزین آن گردیده است و این تغییر قانون را نمی توان صرفا تغییر مجری انحصار دولتی از "شرکت دخانیات ایران" به "وزارت بازرگانی" تلقی نمود.
( به موجب قانون تشکیل دو وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی و صنعت، معدن و تجارت مصوب ١٣٩٠ وزارت صنعت، معدن و تجارت با ادغام وزارتخانههای صنایع و معادن و بازرگانی تشکیل و کلیه وظایف و اختیارات قانونی دو وزارتخانه مذکور به وزارت صنعت، معدن و تجارت منتقل گرد ید.)
با تصویب تبصره ماده ١٣ آیین نامه اجرایی قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات، مجوز "عاملیت بازرگانی" صادره از "شرکت دخانیات ایران" حفظ شد و بدین ترتیب رویکرد جدید و تفسیر خاص در نظام توزیع و فروش کالای دخانی برقرار گردید. این رویه را جزء یک بند (الف) تصویبنامه انتقال شرکت دخانیات ایران به وزارت صنعت، معدن و تجارت مصوب ۱۳۹۱/۰۲/۱۰ و همچنین بند ج تبصره ٧ قانون بودجه سالهای ١٣٩5 تا 1402 در خصوص تکلیف وزارت صمت برای وصول درآمدهای حاصل از صدور مجوز توزیع دخانیات نیز به نوعی تایید کرد. بهر حال به نظر میرسد منشا و مبنای قانونی اختیار و صلاحیت وزارت صمت در صدور مجوز عاملیت توزیع و فروش (عمده فروشی)، ماده ٧ قانون جامع کنترل دخانیات، تبصره ماده ١٣ آیین نامه اجرایی قانون و دستورالعمل ماده ٧ است.
-با انتقال وظایف حاکمیتی شرکت دخانیات ایران به وزارت صمت، وزیر وقت صمت به موجب نامه شماره 184857/60 مورخ 25/8/1394 به استناد جز یک بند (الف) تصویبنامه انتقال شرکت دخانیات ایران به وزارت صنعت، معدن و تجارت مصوب ۱۳۹۱/۰۲/۱۰ ضوابط "عاملیت بازرگانی توزیع و فروش" را طی "دستورالعمل توزیع کالای دخانی" و ضمائم آن (پرسشنامه توزیع کالای دخانی/تعهدنامه دریافت مجوزتوزیع کالای دخانی) تصویب و ابلاغ نمود. در صدر "دستورالعمل توزیع کالای دخانی" همزمان به قانون انحصار و ماده ٧ قانون جامع کنترل دخانیات استناد شده است، در حالی که این دو قانون با هم در زمینه "مجوز توزیع و فروش" قابل جمع و اجرا نیست.
-در اجرای ماده ٧ قانون جامع کنترل دخانیات "دستورالعمل تعیین عاملین مجاز توزیع و فروش فرآوردههای دخانی" در دومین جلسه (٢٨/١/١٣٨٧) ستاد کشوری کنترل دخانیات تصویب شد. در سال ١٣٩4 عنوان دستورالعمل به "دستورالعمل وظایف و تعیین عاملیت فروش محصولات دخانی (موضوع ماده ٧ قانون جامع کنترل مبارزه با دخانیات)" تغییر یافت و دستورالعمل جدید طی نامه شماره ١٨6١٩6/6٠ مورخ ٢٧/٨/١٣٩4 وزارت صنعت معدن و تجارت ابلاغ شد. به موجب دستورالعملهای فوق، فعالان صنفی - اقتصادی توزیع و فروش محصولات دخانی به دو گروه تفکیک شدند. بر این اساس؛ گروه اول به مجوز "عاملیت توزیع و فروش" برای "عمده فروشی" و گروه دوم به "پروانه فروش فرآوردههای دخانی" برای "خرده فروشی" اختصاص یافت. جهت اخذ "پروانه فروش فرآوردههای دخانی" برای "خرده فروشی" داشتن "پروانه کسب" مشمول قانون نظام صنفی صادره از اتحادیههای صنفی تعیین شده، الزامی است. در نتیجه وزارت صمت متولی بخشی از شبکه توزیع و فروش کالای دخانی که تحت مجوز "عاملیت توزیع و فروش/عمده فروشی" شناخته میشود، است. در عمل وزارت صمت ضوابطی فراتر از دستورالعمل ماده ٧ قانون جامع کنترل دخانیات و دستورالعمل توزیع کالای دخانی، تحت عنوان تنظیمگری و قواعد به استناد اختیارات حاکمیتی راسا تعیین، ابلاغ و به مرحله اجرا گذاشته است.
-در اجرای قانون اصلاح مواد ١ و ٧ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب ١5/١١/١٣٩٩ وزارت صنعت، معدن و تجارت عناوین مجوزهای صادره از سوی آن وزارت را به همراه شرایط، مدارك و هزینههای صدور آنها به هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار ارایه نمود که در پنجاه و هشتمین نشست هیات در تاریخ ١6/١٢/١4٠٠ به تصویب رسید. به موجب این مصوبه در حوزه توزیع و فروش دخانی دو عنوان؛
"مجوز توزیع کالاهای دخانی" "مجوز خرید و فروش و حمل توتون و تنباکو" تعیین و مقرر گردید دبیرخانه هیأت مقررات زدایی پس از انجام هماهنگیهای لازم با وزارت مذکور راهنمای دریافت مجوزها را در درگاه ملی مجوزهای کشور در دسترس عموم قرار دهد.
ضمنا مطابق قانون فوق الذکر پس از راه اندازی درگاه مذکور، تغییر در شرایط صدور یا تمدید مجوزهای کسب و کار چنانچه در جهت تسهیل صدور و تمدید مجوزها باشد، بلافاصله به دستور رئیس هیأت در درگاه یاد شده اعمال میشود و چنانچه تغییر، شامل افزایش مراحل یا مدارك مورد نیاز و به هر نحو، مشکل کردن صدور یا تمدید باشد، شرایط جدید باید از شش ماه قبل از اجراء، در این درگاه اعلام شود. مراجع صادرکننده مجوز کسب و کار حق ندارند حتی با توافق متقاضی مجوز، هیچ شرط یا مدرکی یا هزینهای بیش از آنچه در درگاه مربوطه تصریح شده، از متقاضی دریافت مجوز کسب و کار مطالبه کنند. همچنین ایجاد هر گونه مجوز جدید حسب قوانین و مقررات مربوط تابع احکام این ماده بوده و مراجع مسئول و ذی ربط مجوز مکلفند ظرف یک ماه پس از تعریف مجوز جدید، ضمن اعلان رسمی مراتب به دبیرخانه هیأت مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار، نسبت به ثبت عنوان و تکمیل شناسه صدور، تمدید، اصلاح و لغو مجوز جدید بر اساس استاندارد پیاده سازی شده بر روی درگاه ملی مجوزهای کشور اقدام نمایند.
مصوبات هیأت مذکور در مورد بخشنامه ها، دستورالعملها و آییننامهها پس از تأیید وزیر امور اقتصادی و دارایی و در مورد تصویب نامههای هیأت وزیران پس از تأیید هیأت وزیران برای کلیه مراجع صدور مجوزهای کسب و کار و کلیه دستگاهها و نهادها که در صدور مجوزهای کسب و کار نقش دارند لازم الاجراء میباشد.
-در اجرای ماده ٧ مکرر قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی مصوب ١4٠١ مقرر شد کلیه مجوزهای کسب و کار که نیازمند بررسی و تایید مراجع صدور مجوز است، به عنوان مجوزهای تاییدمحور توسط هیات مقررات زدایی و تایید هیات وزیران شناسایی شود. در این راستا هیات وزیران به موجب تصویب نامه شماره ٨٣5٧/ت6٠٧٧٨ هـ مورخ ٢5/٠١/١4٠٣ فهرست مجوزهای تأییدمحور را تصویب نموده و در حوزه توزیع و فروش کالای دخانی دو مجوز در فهرست مذکور قرار گرفت:
١٢56 -فعالیت توزیع کالای دخانی (سیگار، توتون و تنباکو) (وزارت صنعت، معدن و تجارت)
١٢6١-فعالیت خرید و فروش و حمل توتون و تنباکو (وزارت صنعت، معدن و تجارت)
برخی ابهامات و سوالات:
- آیا با تصویب ماده ٧ قانون جامع کنترل دخانیات، ماده ١ قانون انحصار دخانیات و ماده 5 اساسنامه شرکت دخانیات ایران در خصوص توزیع و فروش دخانی نسخ جزئی شده است یا خیر؟ یا قوانین فوق متعارض نیستند
هر دو قانون با هم قابل جمع بوده و لازم الاجرا هستند؟
- با تصویب ماده ٧ قانون جامع کنترل دخانیات و واگذاری صدور پروانه فروش دخانی به وزارت بازرگانی، آیا مقنن فروش و توزیع کالای دخانی را مشمول مجوز جدید و مقررات خاص (دستورالعمل ماده ٧) قرارداده و از شمول قانون نظام صنفی و پروانه کسب خارج نموده است؟
- محدوده و چارچوب اختیارات وزارت صمت در تعیین و تصویب ضوابط "عاملیت توزیع و فروش/عمده فروشی" تحت عنوان تنظیمگری و قواعد به استناد اختیارات حاکمیتی مبهم و محل سوال است. آیا وزارت صمت اختیار و صلاحیت قانونی وضع ضوابط مازاد بر دستورالعمل ماده ٧ قانون جامع کنترل دخانیات دارد؟ آیا ضوابط عاملیت توزیع و فروش وزارت صمت مستقل از ماده ٧ قانون جامع کنترل و دستورالعمل آن است؟
- بعضی محدودیتها از قبیل تعیین میزان و سقف فروش، ممنوعیت فروش مستقیم تولیدکننده به عامل استانی، ممنوعیت فروش مستقیم تولیدکننده به خرده فروش، در قوانین و مقررات تعریف و پیش بینی نشده است. آیا وضع و اعمال این قسم ممنوعیتها و محدودیتها با قانون و دستورالعمل ماده ٧ منطبق است و در صلاحیت وزارت صمت است؟
- در زمان تصویب دستورالعملهای عاملیت دخانی از سوی وزارت صمت (موضوع نامه شماره ١٨4٨5٧/6٠ مورخ ٢5/٨/١٣٩4) انجام اصلاحات با کسب نظر هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزها گزارش شده است. لیکن مستندی دایر بر اصلاح دستورالعمل توزیع و فروش به منظور رعایت و انطباق با ماده ٧ اصلاحی و ماده ٧ مکرر قانون سیاستهای کلی اصل 44 مصوب ١4٠١-١٣٩٩، مصوبات هیات مقررات زدایی از جمله نشست 5٨ مصوب ١4٠٠ و تصویبنامه مجوزهای تایید محور مصوب ١4٠٣ یافت نشد.
- ماده ١٧ دستورالعمل سال ١٣٩4 "عاملیت توزیع و فروش/عمده فروشی" را به دو بخش "کشوری/استانی" تفکیک کرده است و هیچ تعریف و ضابطهای برای این دو نوع مجوز عاملیت بیان ننموده است. آیا وزارت صمت اختیار و صلاحیت قانونی دارد که مستقلا به استناد اختیارات حاکمیتی تحت عنوان تنظیم گری و قواعد ضوابطی برای " عاملیت کشوری/استانی" تعیین کند؟
مرجع تصویب دستورالعمل وظایف و تعیین عاملیت فروش محصولات دخانی مصوب ١٣٩4 مشخص نیست. بر اساس برخی منابع این دستورالعمل از سوی "کارگروه تخصصی ستاد کشوری کنترل و مبارزه ملی با دخانیات" تصویب و طی نامه شماره ١٨6١٩6/6٠ مورخ ٢٧/٠٨/١٣٩4 توسط قائم مقام وزیر صمت در امور تجارت ابلاغ شده است. ظاهرا این دستورالعمل در "کارگروه تعیین ضوابط اعطای پروانه فروش فرآوردههای دخانی" که دبیر آن وزارت صمت است و در وزارت صمت تشکیل میشود، به تصویب رسیده است. لازم به ذکر است در اجرای بند ٣ ماده ٢5 آیین نامه اجرایی قانون جامع کنترل دخانیات، به موجب مصوبه اولین جلسه (٢١/٠٨/١٣٨6) ستاد کشوری کنترل دخانیات، پنج کارگروه از جمله "کارگروه تعیین ضوابط اعطای پروانه فروش فرآوردههای دخانی" با عضویت نمایندگان تام الاختیار وزارت بازرگانی، وزارت صنایع و معادن (شرکت دخانیات ایران)، وزارت بهداشت، سازمانهای مردم نهاد تشکیل شده است. به موجب ماده ٧ قانون، دستورالعمل باید به تصویب ستاد کشوری کنترل دخانیات برسد. کارگروه مذکور اختیار و صلاحیت تصویب دستورالعمل را ندارد و مصوبه ستاد دایر بر تصویب دستورالعمل ١٣٩4 یافت نشد. بند 6 مصوبات دهمین جلسه (١6/٠٣/١٣٩5) ستاد کشوری کنترل دخانیات در محدود کردن صنوف مجاز به توزیع و فروش کالای دخانی، به سه صنف خواربار فروش، سوپر مارکت و سقط فروش نشان از عدم هماهنگی با دستورالعمل ١٣٩4 دارد. لذا اعتبار دستورالعمل ١٣٩4 محل سوال است. لازم به ذکر است در سایتهای زیر مجموعه وزارت بهداشت کماکان دستورالعمل مصوب ١٣٨٧ قرار دارد.
جمع بندی و نتیجه گیری
الف- مجوز "عاملیت توزیع و فروش" مجوز مستقل و کافی برای کسب و کار نیست و بدوا مستلزم داشتن "پروانه کسب" مشمول قانون نظام صنفی است. این مجوز تحت مقررات مواد 6 و ١٣ قانون نظام صنفی (پروانه تخصصی و فنی) نیز قرار نمی گیرد. لذا عملا برای صدور مجوز "عاملیت توزیع و فروش" و فعالیت بعنوان "عامل توزیع و فروش" سه گروه مقررات (١- قانون نظام صنفی ٢- ماده ٧ قانون جامع کنترل دخانیات ٣- قانون انحصار دخانیات) حاکم است و متولی هر کدام از قوانین مذکور نیز مدعی و ذینفع اجرای مقررات مربوط به خود هستند. تنظیم مناسبات حقوقی و اجرایی بین قوانین فوق و رفع تداخل اقدامات دستگاههای متولی در مرحله اجرا، علاوه بر ایجاد پیچیدگی در کسب و کار، فهرست بلندی از ضوابط مبهم و غیر ضرور را پدید آورده که به فعالان اقتصادی ذیربط تحمیل میشود.
ب- با تصویب و اجرای قوانین بالادستی (از جمله ماده ٧ و ماده ٧ مکرر قانون سیاستهای کلی اصل 44 مصوب ١٣٩٩ - ١4٠١)، مصوبات هیات مقررات زدایی از جمله نشست 5٨ و تصویبنامه مجوزهای تایید محور، مجوز وزارت صمت در زمینه توزیع و فروش سیگار و تنباکو به یک عنوان مجوز محدود شده است. لذا علی الاصول مقررات قبلی توزیع و فروش (دستورالعمل ماده٧ قانون جامع/ دستورالعمل توزیع و فروش مصوب وزارت صمت) باید با ضوابط مقرر در دو قانون فوق الذکر و مقررات مربوط به آن هماهنگ و اصلاح شود.
ج- از نظر سلسله مراتب مقررات الزام آور خاص، مبنای ضوابط فروش و توزیع کالای دخانی (عمده فروشی) به ترتیب:
- ماده ٧ قانون جامع کنترل دخانیات و ماده ١٣ آییننامه اجرایی آن،
- مصوبات ستاد کشوری کنترل دخانیات و دستورالعمل وظایف و تعیین عاملیت فروش محصولات دخانی مصوب ١٣٩4 (در فرض اینکه معتبر باشد)،
- دستورالعمل توزیع و فروش وزارت صمت، است. به عبارت دیگر علی الاصول دستورالعمل عاملیت توزیع و فروش وزارت صمت ذیل ماده ٧ قانون جامع کنترل دخانیات قرار میگیرد و ضوابط مستقل و در عرض ماده ٧ قانون جامع کنترل دخانیات نیست.
ج- وزارت صمت اختیار و صلاحیت تعیین ضوابطی مستقل تحت عنوان تنظیم گری یا قواعد توزیع و فروش کالای دخانی، خارج از عنوان، سلسله مراتب قانونی و چارچوب مقررات فوق الذکر، ندارد.
منبع :دبیرخانه انجمن تولید کنندگان ،صادرکنندگان و واردکنندگان محصولات دخانی